• Management in der öffentlichen Verwaltung der Schweiz

    • Verwaltungskultur und Führungsorganisation-Zusammenhänge des Kollegial-und Departementalsystems der Kantone 1848-1988

    insg. 204 Seiten, 2. Aufl. 2023, neu ISBN 978-3-033-09667-7   PDF

  • 13 Kantone 1803-2016: Blick auf ihre Organisation

    • Von der Geschäftsverteilung auf Regierungsstufe zur Reorganisation der kantonalen Staatsverwaltung

    insg. 392 Seiten, 2. Aufl. 2021, ISBN 978-3-033-06331-0    PDF

     

    Verfasser Berchtold Edel, Dorothée
    Graphik Staats-Almanach, 1823 St. Gallen, Kanton
    Details gebunden, 30 x 22 cm, A4, 82 Seiten Text, + 310 Seiten Illustrationen, 1. Aufl. 2017
    Preis CHF 26.50 + Versand, Papierausgabe, inkl. Bildband
    Bildband Staatsrechnung, Organisationsbilder der Administrationen, alle Kantone
    Verlag Cubix easy AG, Postfach 344, CH-9053 Teufen: www.cubix-easy.ch
    Bestellung per eMail an: edelk@acm.org

     

    Zum Autor

    Berchtold Edel, Dorothée, Dr.oec.publ. von Zürich, ehem. Lehrbeauftragte für Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung an der Universität St. Gallen, Unternehmensberaterin für öffentliche Verwaltung, speziell Prozessanalysen, Team Coaching, Organisationsentwicklung.

    Blick auf 13 Kantone, verwaltungsorganisatorisch und historisch, Warum? Die Kantone werden einzeln dargestellt, je rund 11 Seiten pro Kanton. Dies weil ihre organisatorische Entwicklung recht unterschiedlich verlaufen ist. Dazu klafft immer noch eine Forschungslücke.

     

    Zu den Büchern

    Wer um 1980 die Organigramme der Kantone betrachtet, wundert sich oft. Hier tritt zutage, welch bunte Mischung ältere Elemente mit Neueren eingehen.

    Für die Praxis des Organisierens im Staate war dies verwirrend und hier liegt ein Puzzle vor. Wer sich die Mühe macht, Staatsgebilde in ihrer Entwicklung organisatorisch aufzurollen und miteinander zu vergleichen, wird fündig und entdeckt:

    Es war nicht die geographische Zerstückelung der Eidgenossenschaft in ihre Gliedstaaten oder die innere Zersplitterung der heutigen Kantone, die uns zum Vergleich dieser Gebilde im Zeitablauf anregt hat. Vielmehr ging es um die Frage: Wie lauten die Bedingungen dieser Staatswesen in der Führung? Waren Holdingkantone gewollt oder sind sie zufällig entstanden?

    Der Wandel der staatlichen Gebilde aus Napoleons Zeiten zu den heutigen Kantonen enthält mehr Überraschungen als vermutet. Althergebrachtes steht unmittelbar neben Bekanntem (Landesbeamte, Häupter wie der Director, z.B. “Polizeidirektor“, Neben-Regierungen, Hierarchien der Beamten, gemeinsame Kernbeamtungen.) Der Weg vom einfachen zum komplexen Kanton ist oft ähnlich verlaufen. Einige Kantone indes, sind Schwierigkeiten schon früh und rechtzeitig ausgewichen (management skills).

     

  • Bildband: Organisationsbilder der Administrationen der Kantone aus Staats-Almanachen, teils ab 1727, Staatsrechnungen,
        Web-AUSGABE, Teufen 2021    PDF

  • Organisationsrechtliche Bedingungen des Verwaltungswandels, in: Berchtold, D., Hofmeister A. (Hrsg.);    Verwaltungsrecht und Management:  Band Nr. 30, Bern 1995a, S. 176-273    PDF

  • Appenzell Ausserrhoden-Zur Entwicklung eines Staatsverwaltungsorganismus 1812-1994, Band Nr. 32, Bern 1995b
        PDF

    • Fragen an den Autor Frau D. Berchtold

    Sie vergleichen Teile der Regierungs- bzw. Verwaltungsorganisation einiger Schweizer Kantone. Was war denn der Auslöser für Ihre Arbeit?

    • Die Behörden, so wie sie sich darstellten, um 1980, waren schwer zu verstehen. Im Kanton Zürich waren sie ausladend, Staatlichkeit war kaum zu bemerken. Uns erschien, dies Darzustellen ein geeignetes wissenschaftliches Betätigungsfeld, Verwaltungsvergleich aus und für die Praxis lag kaum vor, wohl aber Verfassungsvergleich.

    Ihre Hauptarbeit erschien schon 1989 im Haupt-Verlag. Warum haben Sie nach 20 Jahren wieder zur Feder gegriffen?

    Kantone sind Persönlichkeiten. Sie wollen sich individuell dargestellt sehen, nicht nur Einzelmerkmale für alle Kantone. Mit Appenzell AR haben wir 1995 angefangen. Die schiere Menge hat dazu geführt, dies erst zögernd zu aktualisieren und abzuschliessen. Die Aktualität hat indessen inzwischen eher zugenommen, angesichts des Breitenwachstums der Behörden.

    Wo lagen besondere Schwierigkeiten Ihrer Erhebung? Die Darstellung ist ja ungewöhnlich breit?

    Die Organisation der kantonalen Verwaltung basiert auf der sog. Geschäftsverteilung der Regierung als Kollegium. Sie zu erarbeiten, erwies sich als Knacknuss. Auf derartige Gegebenheiten waren wir überhaupt nicht gefasst. Nachdem die erste Geschäftsverteilung, Kanton Glarus, endlich erarbeitet vorlag, hielten wir anschliessend Ausschau nach der Sachlage in anderen Gliedstaaten. Lag da eine vergleichbare Situation vor? Das Augenmerk auf die Geschäftsverteilung lag zunächst lange nicht im Vordergrund unserer Studie zur Verwaltungsorganisation; uns ging es um die Praxis des Organisierens, nicht nur um Rechtliches. In Solothurn, Fribourg wurde die Geschäftsverteilung für unsere Fragestellungen erstmals eigens erhoben. Es gelang, die Archive zu bewegen, diese Frage selbst zu beantworten. Einfach war es nicht.

    Was fällt im Verlauf der Untersuchung auf?

    Dem Kanton Glarus wird hier wohl etwas Unrecht getan, wir denken an Aufgaben wie Sanität und Landwirtschaft. Ein derartiges Doppel-Ministerium versteht ein junger Betriebswirt heute schwer. Er stellt Fragen. Im Rückblick betrachtet, war uns nicht klar: Um 1929 waren Human- und Tiermedizin in der Aufsicht schlicht nicht getrennt. Dies war auch im Kanton Glarus und Luzern der Fall. Jedoch die Darstellung der Instanzen der Verwaltung war gerade in den 20-er Jahren verwirrend, auch wegen der zahlreichen Fonds, in der Organisation dargestellt. Erst jetzt-nach der Betrachtung mehrerer Kantone-erscheint uns auch der Staatsaufbau des Kantons Glarus als durchaus folgerichtig.

    Insgesamt wird sichtbar:

    Ab 1920: Das Hineinstopfen von zusätzlichen Behörden und Mitarbeitern in den kantonalen Behördenorganismus, wie Automobilkontrolle, Ausgleichskasse usw. hat dazu beigetragen, den Überblick zu erschweren, nach 1937. Das einfach überschaubare Bild der Verwaltung schwindet. Dies für die Regierenden, die Mitarbeiter, die Bürger.

    Welchen Kantonen haben Sie sich zugewendet?

    Bern, Glarus, St. Gallen, Thurgau waren die erste Auswahl. Dies erwies sich als zu eng für den Vergleich. Dazu kamen Schwyz, Schaffhausen, Zürich, Solothurn, Fribourg, Obwalden, Nidwalden, Appenzell AR, Appenzell AI, teilweise Luzern LU, Basel Land, BL, Landsgemeindekantone und ehemalige Städterepubliken. Für Kernfragen der Organisation und Kernfunktionen der Verwaltung ist es gelungen, alle Kantone zu zeigen, neun Schemata.

    Wie kommt es, dass Sie zur Regierungsorganisation im Kanton Beobachtungen vorlegen? Nicht gerade ein weibliches Thema?

    Gute Frage. Eigentlich kommen wir von Seiten der Organisationsentwicklung, OE. Daher versuchten wir, den Blick auf Zyklen der Verwaltungsorganisation zu richten. Arbeitsanalysen, Prozessveränderungen, Leistungslohn hatten wir uns in anderen Arbeiten zugewendet.

    Nun wurde sichtbar: Die Anpassungen der Organisation (auch zwischen den Ressorts) funktionierten bei der öffentlichen Verwaltung in der Phase des Wachstums weniger. Die Strukturen sind uns irgendwie umständlich vorgekommen. Insbesondere schien die Anpassung an die Änderungen im Umfeld der Verwaltung nicht zu funktionieren. Daher versuchten wir, die Entwicklung der Verwaltungsorganisation zu betrachten, um der Kultur der Organisation auf die Spur zu kommen. Bei der vorliegenden Vielzahl der Gliedstaaten in der Schweiz ein verlockendes Unterfangen.

    Dass da jahrhundertealte Muster zutage traten, hat dann doch überrascht. Dass bei starkem Wachstum der Aufgaben das eigentliche Rückgrat der öffentlichen Verwaltung, die Gesamtsicht, die Gesetzessammlung derart lange ohne Systematisierung blieb, hat noch mehr für Verwunderung gesorgt. Wer als erster Ordnung und Flexibilität in seine öffentliche Verwaltung bringt, hier unterscheiden sich die Kantone in ihrer Verwaltungskultur. Wir suchten den Verwaltungsvergleich.

    Anfangs war Ihr Blick nicht besonders auf die Hauptstruktur gerichtet?

    Wir führten über 40 Interviews bei den Sekretären der Verwaltungsressorts und den Staatskanzlern durch. Auch die Stabsorganisation schien uns nicht ganz folgerichtig, wegen der schwankenden Hauptglieder der Organisation, den Ressorts, die nicht zusammenpassten. Es ist schon so: Der Fisch stinkt erst vom Kopfe.

    War die Grundorganisation der Verwaltung nicht schon genügend dargestellt?

    Hier kommen eben die Besonderheiten der Schweiz ins Spiel. Nur hier haben wir noch ein Regierungskollegium zuoberst im Gliedstaat am Arbeiten. In anderen Staaten entscheiden die Ministerien selbständig. Interessant ist: Das Kollegium ist nicht so alt, davor arbeiteten sog. Geheime Räte mit Erbämtern oder sogar Einzelpersonen, Ammann. Auch Geheime Räte waren Vorläufer der Regierungskollegien.

    Nun zum Ausblick. Was raten Sie?

    Man kann erkennen: nach 1950, nach 1960 haben zahlreiche Entwicklungen stattgefunden, bei denen man den Gesamtrahmen der öffentlichen Verwaltungen etwas aus den Augen verlor. Die Einfachheit ging verlustig. Zutage tritt das Grundanliegen: Wie ist das Regierungskollegium zu handhaben? Um 1830 folgende ging es vor allem um Machtbegrenzung im Staate. Dies einmal ganz abgesehen von der Entwicklung des Rechts nach 1960, 1970. Wer auf die alten Strukturen blickt, wer die Kantons-Verwaltung in ihrem einfachen Erscheinungsbild, seit ehedem vergleicht, gelangt zur Folgerung: Die Entwicklung ihrer Organisation wird vergleichbar, sobald man einige wenige Punkte fokussiert, z.B. Aufsicht Tiermedizin, langes Beibehalten des Äusseren, Dualität der Organisation, hier Ressorts, dort anders gegliederte Verwaltung in der Rechnungslegung, in den Amtsberichten.

    Nun mal ehrlich, wie haben Sie die schiere Menge an Daten und Information denn bewältigt?

    Ganz einfach: Hilfe haben wir angenommen. Die Staatsarchive haben die entscheidenden Tipps für Quelldokumente gegeben oder für uns gesucht, Dokumente um 1806, wie im Thurgau. Zudem: Das sich Beschränken auf das Allerwichtigste hilft. Neben den ursprünglich beobachteten und interviewten Sekretären der Ressorts und den Staatsschreibern, der sog. Stabsorganisation mit Staatskanzlei werden einfach die wichtigsten Beamten angesehen: Kantonsbaumeister, Kassier, Registrator der RRB bzw. und/oder Archivar, folgerichtig vom Entwicklungsverlauf her gesehen. Allerdings ist dann doch einige Zeit verstrichen, bis wir uns daran gemacht haben, auch die Einzelportraits der Kantone zu vervollständigen. So ist es eben nach wie vor: die Kantone wollen sich einzeln sehen, sie sind Persönlichkeiten. Technisch hatten wir grossartige Unterstützung durch Dr. oec. Klaus Edel. RRB=Regierungsratsbeschlüsse im Kollegium.

    Etwas aus Ihrer Jugend?

    Mit dem Bruder wetteiferten wir im Skisprung. Bei der Wiener Mutter war es gut, sich durchzusetzen. Sie wollte keine Zitrusfrüchte, in den Blumengestecken. Das Durchsetzen und die Neugier sind geblieben. Hier wendeten wir uns gar den Griffregistern der Staatskalender zu und entdeckten so Ungereimtheiten bei der Selbstdarstellung der Gliedstaaten, wie das faktische Behalten des Systems der Landesbeamten neben und statt Ressorministerien (NW).

    Nochmals: Wem soll das Ganze nutzen?

    Eine Populärfassung wollten wir nicht vorlegen, sondern ein vorläufiges Ergebnis. Wir hoffen, dass dies weiteren Forschern und Beratern nützt und die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltungen und einzelne Bürger diese Elemente des Vergleichs sehen und verarbeiten wollen, zumal so aus historisch vergleichender Sicht 40-50 % der heutigen Staatsaufgaben anders aufgegleist werden könnten.

     

    Über uns (Monographien, Aufsätze, Auswahl)

     

    Summary

    A Comparison of public administration organisation in partial states of Switzerland, cantons, with Councils of Government for the years 1803-2016 as there are Portraits of: Berne, Glarus, St.Gall, Thurgau, Schwyz, Schaffhausen, Zurich, Solothurn, Fribourg, Obwalden, OW, Nidwalden NW, Appenzell AR, Appenzell AI, Parts of (Lucerne, Basel Country)

    The Swiss Government still knows the principle of collegiality, even at the top level of the Federal System. It knows councils within the cantons. The pluralism of 26 cantons gives a wonderful example of federalism in Europe. An acknowledgement of most interest is formed by the inside of these council governments, but there was a lack of description of their experience whithin governmental organisation. The comparison and description of these summits with its belonging relations between them and toward governmental departments or ministries are now available for 13 cantons. This reveals how old these systems of governmental actions are and that they are hardly due to structure big concerns. A reason for these facts comes out clearly: several cantons are quite old but not their Councils of government.

    Their introduction in addition or instead of meetings of people entitled to vote (Landsgemeinde, „ting") does not reach back more than about the year 1850 (NW, OW, AR, AI). Before 1850, 1870 several small cantons were administrated by elected people in singular action, without connection to councils (such as Ammann, Armleutsäckelmeister and others). The late introduction of these councils may be a reason of their survival. In an endeavour to survive; they tried to keep all power in their hands and grew up to conglomerates with domination of hospitals, universities, schools an other parts of administration, far away from core governmental tasks. They grew up to concerns but are still obliged to operate in a narrow regional unit.

    The study gives a consist description and comparison of the chronology of management development in Cantons, as well as the struggle between council's and their governmental ministries for the last 200 years, and thus observes and resumes the differences between the various cantons. Furthermore, it points the different handling of management tools as, the early transfer from purely cronological to systematized collections of law in some new cantons and thirty years later in others, the change from hierarchy to class based remuneration schemes of employees income, the inconsistent self-portrayal of governments in their almanacs and in their reporting systems. This study was accomplished with strong support of governmental archives. Without their help it would not have been possible to achieve this work.

     

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    Impressum: Klaus H. Edel, Postfach 344, CH-9053 Teufen, Tel 0041 79 600 76 56, Mail: edelk@acm.org,oder berchtoldd@gmx.ch